Das Ende des Mietendeckels in Berlin

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat das Gesetz zur Mie­ten­be­gren­zung im Woh­nungs­we­sen in Ber­lin (Mie­ten­WoG Bln) für mit dem Grund­ge­setz unver­ein­bar und des­halb nich­tig erklärt.

Rege­lun­gen zur Miet­hö­he für frei finan­zier­ten Wohn­raum, der auf dem frei­en Woh­nungs­markt ange­bo­ten wer­den kann (unge­bun­de­ner Wohn­raum), fal­len in die kon­kur­rie­ren­de Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit. Die Län­der sind nur zur Gesetz­ge­bung befugt, solan­ge und soweit der Bund von sei­ner Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz kei­nen abschlie­ßen­den Gebrauch gemacht hat (Art. 70, Art. 72 Abs. 1 GG). Da der Bun­des­ge­setz­ge­ber das Miet­preis­recht in den §§ 556 bis 561 BGB abschlie­ßend gere­gelt hat, ist auf­grund der Sperr­wir­kung des Bun­des­rechts für die Gesetz­ge­bungs­be­fug­nis der Län­der kein Raum. Da das Mie­ten­WoG Bln im Kern eben­falls die Miet­hö­he für unge­bun­de­nen Wohn­raum regelt, ist es ins­ge­samt nichtig.

  1. Das Grund­ge­setz ent­hält – von der Aus­nah­me des Art. 109 Abs. 4 GG abge­se­hen – eine voll­stän­di­ge Ver­tei­lung der Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­kei­ten ent­we­der auf den Bund oder die Län­der. Dop­pel­zu­stän­dig­kei­ten sind den Kom­pe­tenz­nor­men fremd und wären mit ihrer Abgren­zungs­funk­ti­on unver­ein­bar. Das Grund­ge­setz grenzt die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen ins­be­son­de­re mit Hil­fe der in den Art. 73 und Art. 74 GG ent­hal­te­nen Kata­lo­ge durch­weg alter­na­tiv von­ein­an­der ab.
  2. Rege­lun­gen zur Miet­hö­he für frei finan­zier­ten Wohn­raum, der auf dem frei­en Woh­nungs­markt ange­bo­ten wer­den kann (unge­bun­de­ner Wohn­raum), fal­len als Teil des sozia­len Miet­rechts in die kon­kur­rie­ren­de Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit für das bür­ger­li­che Recht im Sin­ne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG.
  3. Mit den §§ 556 bis 561 BGB hat der Bun­des­ge­setz­ge­ber von der kon­kur­rie­ren­den Zustän­dig­keit für das Miet­preis­recht als Teil des bür­ger­li­chen Rechts abschlie­ßend Gebrauch gemacht.

Die Berliner Regelung zum Mietendeckel

Das Mie­ten­WoG Bln trat – mit Aus­nah­me des § 5 Mie­ten­WoG Bln – am 23. Febru­ar 2020 in Kraft. Der „Ber­li­ner Mie­ten­de­ckel“ besteht für die von sei­nem Anwen­dungs­be­reich erfass­ten Woh­nun­gen im Wesent­li­chen aus drei Rege­lungs­kom­ple­xen: einem Mie­ten­stopp, der eine Mie­te ver­bie­tet, die die am 18. Juni 2019 (Stich­tag) wirk­sam ver­ein­bar­te Mie­te über­schrei­tet (vgl. §§ 1, 3 Mie­ten­WoG Bln), einer lage­un­ab­hän­gi­gen Miet­ober­gren­ze bei Wie­der­ver­mie­tun­gen (vgl. §§ 1, 4 Mie­ten­WoG Bln), wobei gebäu­de- und aus­stat­tungs­be­zo­ge­ne Zuschlä­ge sowie bestimm­te Moder­ni­sie­rungs­um­la­gen erlaubt sind (ver­glei­che §§ 1, 4 in Ver­bin­dung mit §§ 6, 7 Mie­ten­WoG), sowie einem gesetz­li­chen Ver­bot über­höh­ter Mie­ten (ver­glei­che §§ 1, 5 Mie­ten­WoG Bln). Auf Neu­bau­ten, die ab dem 1. Janu­ar 2014 erst­ma­lig bezugs­fer­tig wur­den, fin­den die Vor­schrif­ten des Mie­ten­WoG Bln dage­gen kei­ne Anwendung.

Die Normenkontrollanträge beim BVerfG

Die Antrag­stel­ler im Ver­fah­ren der abs­trak­ten Nor­men­kon­trol­le 1 – 284 Abge­ord­ne­te des Deut­schen Bun­des­ta­ges der Frak­tio­nen von CDU/​CSU und FDP – hal­ten das Mie­ten­WoG Bln für unver­ein­bar mit der grund­ge­setz­li­chen Ver­tei­lung der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen (Art. 70 ff. GG). Die bei­den Rich­ter­vor­la­gen ((BVerfG – 2 BvL 4/​20 und 2 BvL 5/​20) betref­fen die Ver­ein­bar­keit von § 3 Mie­ten­WoG Bln mit dem Grundgesetz.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Das Mie­ten­WoG Bln ist mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 72 Abs. 1 GG unver­ein­bar und nichtig.

Das Grund­ge­setz geht von einer in aller Regel abschlie­ßen­den Ver­tei­lung der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen zwi­schen Bund und Län­dern aus. Abgren­zung und Inhalt der Gesetz­ge­bungs­be­fug­nis­se von Bund und Län­dern rich­ten sich dabei aus­schließ­lich nach Art. 70 ff. GG. Die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen wer­den ins­be­son­de­re mit­tels der Kata­lo­ge der Art. 73 und Art. 74 GG durch­weg alter­na­tiv von­ein­an­der abge­grenzt. Dop­pel­zu­stän­dig­kei­ten sind dem Grund­ge­setz in der Regel fremd. Der Bund hat dem­nach das Recht zur Gesetz­ge­bung, soweit das Grund­ge­setz ihm die­ses aus­drück­lich zuweist. Der Kom­pe­tenz­be­reich der Län­der wird daher grund­sätz­lich durch die Reich­wei­te der Bun­des­kom­pe­ten­zen bestimmt, nicht umge­kehrt. Eine Zustän­dig­keits­ver­mu­tung zuguns­ten der Län­der kennt das Grund­ge­setz nicht. Öff­nungs­klau­seln in Bun­des­ge­set­zen sind zwar zuläs­sig, gewäh­ren den Län­dern aber kei­ne über die Öff­nung hin­aus­ge­hen­den Spielräume.

Die kon­kur­rie­ren­de Gesetz­ge­bung regelt das Grund­ge­setz im Wesent­li­chen in den Art. 72 und Art. 74 sowie Art. 105 GG abschlie­ßend. Macht der Bund von der kon­kur­rie­ren­den Gesetz­ge­bung Gebrauch, ver­lie­ren die Län­der gemäß Art. 72 Abs. 1 GG das Recht zur Gesetz­ge­bung in dem Zeit­punkt („solan­ge“) und in dem Umfang („soweit“), in dem der Bund die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz zuläs­si­ger­wei­se in Anspruch nimmt (soge­nann­te Sperr­wir­kung). Soweit die Sperr­wir­kung reicht, ent­fällt die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz der Län­der. Sie ver­hin­dert für die Zukunft den Erlass neu­er Lan­des­ge­set­ze und ent­zieht in der Ver­gan­gen­heit erlas­se­nen Lan­des­ge­set­zen die Kom­pe­tenz­grund­la­ge, sodass sie nich­tig sind bezie­hungs­wei­se wer­den. Die Sperr­wir­kung setzt vor­aus, dass bun­des- und lan­des­ge­setz­li­che Rege­lung den­sel­ben Gegen­stand betref­fen. In sach­lich-inhalt­li­cher Hin­sicht reicht sie so weit, wie der Bun­des­ge­setz­ge­ber eine erschöp­fen­de, also lücken­lo­se und abschlie­ßen­de Rege­lung getrof­fen hat bezie­hungs­wei­se tref­fen wollte.

Rege­lun­gen zur Miet­hö­he für unge­bun­de­nen Wohn­raum fal­len als Teil des sozia­len Miet­rechts in die kon­kur­rie­ren­de Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit für das bür­ger­li­che Recht im Sin­ne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG.

Nach dem durch Staats­pra­xis und Rege­lungs­tra­di­ti­on seit nun­mehr 150 Jah­ren gepräg­ten Rechts­ver­ständ­nis umfasst das bür­ger­li­che Recht die Gesamt­heit aller Nor­men, die her­kömm­li­cher­wei­se dem Zivil­recht zuge­rech­net wer­den. Ent­schei­dend ist, ob durch eine Vor­schrift Pri­vat­rechts­ver­hält­nis­se gere­gelt wer­den, also die Rechts­ver­hält­nis­se zwi­schen Pri­va­ten und die sich aus ihnen erge­ben­den Rech­te und Pflich­ten. Das Recht der Miet­ver­hält­nis­se ist seit dem Inkraft­tre­ten des Bür­ger­li­chen Gesetz­buchs am 1. Janu­ar 1900 in den §§ 535 ff. BGB gere­gelt und – unge­ach­tet zahl­rei­cher Ände­run­gen – ein essen­ti­el­ler Bestand­teil des bür­ger­li­chen Rechts. Das gilt auch für die Miet­ver­hält­nis­se über Woh­nun­gen (§ 549 BGB). Der Miet­ver­trag ist das Ergeb­nis pri­vat­au­to­no­mer Ent­schei­dun­gen der Ver­trags­par­tei­en. Das gilt selbst dann, wenn die pri­vat­au­to­nom begrün­de­ten Rech­te und Pflich­ten durch den Gesetz­ge­ber näher aus­ge­stal­tet oder begrenzt werden.

Mit den §§ 556 bis 561 BGB hat der Bun­des­ge­setz­ge­ber von der kon­kur­rie­ren­den Zustän­dig­keit für das Miet­preis­recht als Teil des bür­ger­li­chen Rechts abschlie­ßend Gebrauch gemacht.

Schon Rege­lungs­in­ten­si­tät und Rege­lungs­dich­te der bun­des­ge­setz­li­chen Vor­schrif­ten legen nahe, dass es sich bei den §§ 556 ff. BGB um eine umfas­sen­de und abschlie­ßen­de Rege­lung han­delt. Die §§ 556 ff. BGB ent­hal­ten zudem kei­ne Rege­lungs­vor­be­hal­te, Öff­nungs­klau­seln oder Ermäch­ti­gungs­vor­schrif­ten, die den Län­dern den Erlass eige­ner oder abwei­chen­der miet­preis­recht­li­cher Vor­schrif­ten ermög­li­chen wür­den. Das aus­dif­fe­ren­zier­te Rege­lungs­sys­tem und der Zusam­men­hang mit dem Kün­di­gungs­schutz­recht machen viel­mehr deut­lich, dass der Bun­des­ge­setz­ge­ber eine abschlie­ßen­de Rege­lung tref­fen woll­te. Das wird durch die in § 556d Abs. 2 BGB nor­mier­te Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung nicht in Fra­ge gestellt. Die Län­der füh­ren inso­weit ledig­lich eine Rege­lung aus, die der Bund aus­weis­lich Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nach Inhalt, Zweck und Aus­maß inhalt­lich weit­ge­hend deter­mi­niert hat; eine eigen­stän­di­ge Rege­lungs­be­fug­nis ist damit nicht verbunden.

Seit dem Miet­rechts­re­form­ge­setz vom 9. Juni 2001 hat der Bun­des­ge­setz­ge­ber – vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt unbe­an­stan­det – Rege­lun­gen der Miet­hö­he allein auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützt. Mit dem Miet­rechts­no­vel­lie­rungs­ge­setz vom 21. April 2015 wur­de zudem die in den §§ 556d ff. BGB gere­gel­te Miet­preis­brem­se erst­mals in das Bür­ger­li­che Gesetz­buch auf­ge­nom­men. Der Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs lässt sich eine umfas­sen­de Abwä­gung aller berühr­ten Belan­ge ent­neh­men, und damit das Ziel eines abschlie­ßen­den Inter­es­sen­aus­gleichs zwi­schen den Miet­ver­trags­par­tei­en, der in der Fol­ge­zeit mehr­fach nach­jus­tiert wur­de: Das Miet­rechts­an­pas­sungs­ge­setz vom 18. Dezem­ber 2018 soll­te ver­hin­dern, dass Mie­ter ihre Woh­nun­gen auf­grund von Moder­ni­sie­run­gen ver­las­sen müs­sen. Das Gesetz zur Ver­län­ge­rung des Betrach­tungs­zeit­raums für die orts­üb­li­che Ver­gleichs­mie­te vom 21. Dezem­ber 2019 inten­dier­te eine mode­ra­te Modi­fi­ka­ti­on der „orts­üb­li­chen Ver­gleichs­mie­te“ des § 558 Abs. 2 Satz 1 BGB, nament­lich die Ver­län­ge­rung des Betrach­tungs­zeit­raums von vier auf sechs Jah­re. Am 19. März 2020 beschloss der Bun­des­tag schließ­lich das Gesetz zur Ver­län­ge­rung und Ver­bes­se­rung der Rege­lun­gen über die zuläs­si­ge Miet­hö­he bei Miet­be­ginn, mit dem den Län­dern die Mög­lich­keit ein­ge­räumt wur­de, die Miet­preis­brem­se für einen klar umris­se­nen Zeit­raum wei­ter anzuwenden.

Spä­tes­tens mit dem Miet­rechts­no­vel­lie­rungs­ge­setz hat der Bund die Bemes­sung der höchs­tens zuläs­si­gen Mie­te für unge­bun­de­nen Wohn­raum abschlie­ßend gere­gelt. In den ver­gan­ge­nen sechs Jah­ren hat er mit den vier genann­ten, teils umfang­rei­chen Geset­zen auf die sich ver­schär­fen­de Woh­nungs­si­tua­ti­on in den Bal­lungs­ge­bie­ten reagiert und ver­sucht, mit detail­lier­ten Rege­lun­gen einen Aus­gleich zwi­schen den grund­recht­lich geschütz­ten Inter­es­sen der Ver­mie­ter und der Mie­ter zu gewähr­leis­ten und hier­durch die Miet­preis­ent­wick­lung in ange­spann­ten Woh­nungs­märk­ten zu dämpfen.

Da der Bun­des­ge­setz­ge­ber von sei­ner kon­kur­rie­ren­den Kom­pe­tenz jeden­falls im Hin­blick auf die Fest­le­gung der höchst­zu­läs­si­gen Mie­te bei unge­bun­de­nem Wohn­raum abschlie­ßend Gebrauch gemacht hat, sind die Län­der von Rege­lun­gen der Miet­hö­he in die­sem Bereich aus­ge­schlos­sen (Art. 72 Abs. 1 GG).

Der „Ber­li­ner Mie­ten­de­ckel“ und die bun­des­ge­setz­li­che Miet­preis­brem­se regeln im Wesent­li­chen den­sel­ben Gegen­stand, näm­lich den Schutz des Mie­ters vor über­höh­ten Mie­ten für unge­bun­de­nen Wohn­raum.  Das Mie­ten­WoG Bln ver­engt dabei aller­dings die durch die bun­des­recht­li­chen Rege­lun­gen belas­se­nen Spiel­räu­me der Par­tei­en des Miet­ver­trags und führt ein par­al­le­les Miet­preis­recht auf Lan­des­ebe­ne mit sta­ti­schen und markt­un­ab­hän­gi­gen Fest­le­gun­gen ein; es sta­tu­iert gesetz­li­che Ver­bo­te im Sin­ne von § 134 BGB, die die Pri­vat­au­to­no­mie beim Abschluss von Miet­ver­trä­gen über Wohn­raum über das nach den §§ 556 ff. BGB erlaub­te Maß hin­aus begren­zen. Das Mie­ten­WoG Bln modi­fi­ziert somit die durch das Bun­des­recht ange­ord­ne­ten Rechts­fol­gen und ver­schiebt die von die­sem vor­ge­nom­me­ne Aus­ta­rie­rung der betei­lig­ten Interessen.

So ver­bie­tet § 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 2 Mie­ten­WoG Bln die nach § 557 Abs. 1 BGB zuläs­si­ge Miet­erhö­hung im lau­fen­den Miet­ver­hält­nis bezie­hungs­wei­se für Neu­ver­mie­tun­gen. Durch § 3 Abs. 1 Satz 2 Mie­ten­WoG Bln sind die nach den §§ 557a, 557b BGB zuläs­si­gen Staf­fel- oder Index­mie­ten auf die zum Stich­tag geschul­de­te Mie­te ein­ge­fro­ren. § 7 Mie­ten­WoG Bln redu­ziert die miet­erhö­hungs­re­le­van­ten Moder­ni­sie­rungs­maß­nah­men auf einen Kata­log, der enger ist als die Maß­nah­men nach § 555b Nr. 1, Nr. 3 bis 6 BGB, und begrenzt die zuläs­si­ge Miet­erhö­hung nach Moder­ni­sie­rungs­maß­nah­men stär­ker als § 559 Abs. 1 BGB. Der Anwen­dungs­be­reich der Miet­preis­re­gu­lie­rung wird durch das Mie­ten­WoG Bln aus­ge­wei­tet, nach Bun­des­recht zuläs­si­ge Miet­erhö­hun­gen wer­den eben­so wie danach zuläs­si­ge Ver­ein­ba­run­gen über die Miet­hö­he bei Miet­be­ginn ver­bo­ten. So wird durch die Miet­ober­gren­zen des § 6 Abs. 1 bis Abs. 3 Mie­ten­WoG Bln die Ver­ein­ba­rung einer 110 % der orts­üb­li­chen Ver­gleichs­mie­te betra­gen­den Mie­te – auch in den Fäl­len des § 4 Mie­ten­WoG Bln – ent­ge­gen § 556d Abs. 1 BGB ausgeschlossen.

Die­se Beschrän­kun­gen des Mie­ten­WoG Bln tre­ten neben das Rege­lungs­re­gime der Miet­preis­brem­se gemäß §§ 556d ff. BGB. Da die §§ 556 ff. BGB die Miet­hö­he für unge­bun­de­nen Wohn­raum jedoch abschlie­ßend regeln, fehlt dem Land Ber­lin inso­weit die Gesetzgebungskompetenz.

Ande­re Kom­pe­tenz­ti­tel, nament­lich Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG („Recht der Wirt­schaft“) oder Art. 70 Abs. 1 GG, schei­den als Grund­la­ge für den Erlass des Mie­ten­WoG Bln aus. Ins­be­son­de­re war die Rege­lung der höchst­zu­läs­si­gen Mie­te für unge­bun­de­nen Wohn­raum vom Kom­pe­tenz­ti­tel „Woh­nungs­we­sen“ im Sin­ne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a. F. nicht (mehr) umfasst und konn­te daher im Rah­men der Föde­ra­lis­mus­re­form I im Jahr 2006 nicht in die Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit der Län­der übergehen.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 25. März 2021 – 2 BvF 1/​20, 2 BvL 5/​20 und 2 BvL 4/​20

  1. BVerfG – 2 BvF 1/​20[ ]